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Auto A-1140/25
IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Alcance de la causal de intervención en la expedición de la norma acusada
IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Debe demostrar que su intervención en la expedición de la norma fue activa y determinante y que dicha intervención guarda relación con el asunto a resolver
IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Aceptar por intervención en la expedición de la norma acusada
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 1140 DE 2025
Referencia: expediente PE-058.
Asunto: impedimento presentado por el procurador general de la nación para rendir concepto.
Magistrado ponente:
Vladimir Fernández Andrade
Bogotá, D.C., veintitrés (23) de julio de dos mil veinticinco (2025).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en uso de las facultades constitucionales y legales, procede a resolver el impedimento presentado por el procurador general de la nación, quien solicita ser relevado del deber de rendir concepto en el presente proceso de constitucionalidad.
I. ANTECEDENTES
2. En el mismo auto, con fundamento en las competencias previstas en el artículo 10 del Decreto Ley 2067 de 1991, el magistrado sustanciador ordenó la práctica de las pruebas necesarias para adelantar el juicio de constitucionalidad del proyecto de ley objeto de estudio. Entre otras actuaciones, ofició a los secretarios generales del Senado y la Cámara de Representantes para que remitieran el expediente legislativo con sus certificaciones, y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que informara sobre la existencia de concepto de impacto fiscal. Así mismo, en los términos del artículo 13 del mismo Decreto Ley, invitó a diversas entidades e instituciones públicas y privadas, académicas y de la sociedad civil para que emitieran concepto sobre la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria.
3. Posteriormente, tras dos autos adicionales de requerimiento probatorio, el magistrado sustanciador, en providencia del 24 de junio de 2025, constató el cumplimiento de las órdenes impartidas y consideró que el expediente contaba con los elementos necesarios para continuar con el estudio de constitucionalidad, por lo cual dispuso proseguir con el trámite correspondiente.
4. El 4 de julio de 2025, el Procurador General de la Nación, Gregorio Eljach Pacheco, manifestó su impedimento para emitir concepto en el presente proceso, al considerar configurada la causal objetiva consistente en haber intervenido en la expedición de la norma objeto de control, conforme a lo previsto en el artículo 25 del Decreto Ley 2067 de 1991. En su escrito, el funcionario indicó que, en su anterior condición de Secretario General del Senado de la República, participó activamente en el trámite legislativo del proyecto de ley estatutaria objeto de revisión, lo que comprometería su imparcialidad para emitir concepto.
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
5. La Sala Plena es competente para resolver los impedimentos y recusaciones de sus magistrados y conjueces, así como los que presenten el Procurador General de la Nación o el Viceprocurador General de la Nación en relación con los conceptos que deben emitir dentro de los procesos de control de constitucionalidad. Esta atribución ha sido reconocida de manera reiterada por la jurisprudencia constitucional, con fundamento en las normas generales del Decreto Ley 2067 de 1991, particularmente su artículo 25, aplicables en virtud de la ausencia de una regulación específica[1]. Adicionalmente, el artículo 94 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional prevé que los impedimentos y recusaciones en asuntos de constitucionalidad se rigen por las causales previstas en dicho Decreto Ley y se tramitan conforme al artículo 27 del mismo.
2. Marco normativo y jurisprudencial de los impedimentos formulados por el procurador general de la Nación en los procesos de control abstracto de constitucionalidad. Reiteración de jurisprudencia
6. Los artículos 118, 275, 277 y 278 de la Constitución Política de 1991 delimitan las funciones del Procurador General de la Nación como supremo director del Ministerio Público. En virtud del artículo 275, le corresponde dirigir dicho organismo, y conforme al artículo 118, se le atribuye la promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia del comportamiento de quienes ejercen funciones públicas. A su vez, el artículo 277 establece que puede ejercer directamente, o por medio de sus delegados y agentes, funciones como la vigilancia del cumplimiento de la Constitución, las leyes, las decisiones judiciales y los actos administrativos (numeral 1). Sin embargo, el artículo 278 de la Carta le asigna algunas competencias que solo puede ejercer directamente, dada su trascendencia jurídica, entre ellas la prevista en el numeral 5, según la cual le corresponde rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad.
7. Cuando actúa en cumplimiento del artículo 278.5 de la Constitución, el Procurador General de la Nación debe emitir un concepto sobre la validez constitucional de las normas sometidas a control, con el propósito de salvaguardar el interés general. Aunque su intervención no tiene carácter vinculante, constituye un insumo relevante dentro del juicio abstracto de constitucionalidad que adelanta la Corte. Por esa razón, se exige que dicha función se ejerza con absoluta imparcialidad, independencia y sujeción estricta al orden constitucional[2].
8. Dada la naturaleza de esta competencia, la Corte ha considerado que el Procurador debe observar los mismos principios de imparcialidad e independencia exigibles a los magistrados que integran esta Corporación. En ese sentido, ha sostenido que, si bien las causales de impedimento y recusación previstas en los artículos 25 y 26 del Decreto Ley 2067 de 1991 fueron concebidas originalmente para los magistrados, también resultan aplicables al Procurador General, aunque no con la misma rigurosidad ni de manera automática. Ello, en consideración a que su intervención no es decisoria ni genera efectos estrictamente vinculantes sobre el resultado del juicio de constitucionalidad[3].
9. Así, de acuerdo con el artículo 25 del Decreto Ley 2067 de 1991, son causales de impedimento y recusación: (i) haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición objeto de control; (ii) haber intervenido en su expedición; (iii) haber sido miembro del Congreso durante la tramitación del proyecto de ley; y (iv) tener interés en la decisión. Además, en los casos de la acción pública de inconstitucionalidad, el artículo 26 del mencionado decreto dispone que también será causal de impedimento (v) tener vínculo por matrimonio o unión permanente, o de parentesco dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, con el demandante.
10. Ahora bien, respecto de la causal de haber intervenido en la expedición de la norma objeto de control, la Corte ha reiterado que se trata de una causal objetiva. Su configuración opera cuando se acredita que la autoridad comprometida participó activamente en el proceso de formación de la norma, en cualquiera de sus etapas o debates previos a su aprobación. Esta participación puede reflejarse, por ejemplo, en que el funcionario: (i) haya intervenido, de forma escrita o verbal, ante las comisiones permanentes o en la plenaria del Senado o de la Cámara de Representantes; (ii) haya participado en la redacción del texto normativo; (iii) haya remitido documentos en los que conste su postura sobre la conveniencia o constitucionalidad de la iniciativa; o (iv) haya presentado el proyecto de ley que dio origen a la norma objeto de control.
3. Reiteración del Auto 191 de 2025, sobre la configuración de impedimento del Procurador General por su participación previa, como Secretario General del Senado de la República, en la expedición de la norma objeto de control
11. En el Auto 191 de 2025, la Corte Constitucional resolvió por primera vez una manifestación de impedimento formulada por el Procurador General de la Nación, bajo el argumento de haber intervenido en la expedición de la norma objeto de control constitucional, en su calidad de Secretario General del Senado de la República. En dicha providencia, la Corte reiteró que la causal consistente en haber intervenido en la expedición de la norma objeto de control, prevista en el artículo 25 del Decreto Ley 2067 de 1991, tiene un carácter eminentemente objetivo. Ello implica que no se requiere analizar la intención o motivación del funcionario, sino verificar la existencia de un hecho concreto: la participación activa y determinante en el proceso de formación de la norma sometida a control. Este enfoque responde a la necesidad de proteger la imparcialidad y probidad exigidas al Procurador General en el ejercicio de sus funciones constitucionales.
12. Como fundamento, la Corte reafirmó que el artículo 278 de la Constitución Política asigna al Procurador General la función de rendir concepto en los procesos de constitucionalidad, labor que no se limita a brindar una opinión jurídica, sino que representa la posición oficial del Ministerio Público en defensa del orden jurídico y del interés general. Por tanto, cualquier actuación previa que comprometa su independencia afecta sustancialmente su deber constitucional.
13. Conforme a estas consideraciones, en el Auto 191 de 2025 se establecieron los siguientes criterios que permiten determinar si las actuaciones previas del Procurador General, en su calidad de Secretario General del Senado, pueden incidir en su imparcialidad y objetividad: (i) las funciones propias del empleo de secretario general del Senado y la verificación de que la intervención alegada guarde relación con esas funciones; (ii) la naturaleza del procedimiento de constitucionalidad, es decir, si se trata de un proceso de control automático e integral o de una demanda de inconstitucionalidad; (iii) el tipo de cargo planteado en la demanda, esto es, si se alega la configuración de un vicio de procedimiento o de fondo; y (iv) el alcance, la relevancia e incluso el momento en que tuvo lugar la intervención de la autoridad concernida en el trámite legislativo, de cara al asunto que debe resolver la Corte[4].
14. La aplicación de estos criterios exige considerar, también el tipo de control que ejerce la Corte. De esta manera, (i) cuando se trata de procesos en los que la Corte tiene competencia para revisar de forma rogada, oficiosa e integral los aspectos formales del trámite legislativo, en principio, el impedimento formulado por la causal objeto de estudio, por el ahora PGN, resultaría fundado; en contraste, (ii) cuando el objeto de la demanda es sustancial o material e implica cargos de inconstitucionalidad de fondo, dada la naturaleza del estudio que adelanta la Sala, en principio, el impedimento no sería fundado. No obstante, esto no significa que, en este supuesto, el impedimento nunca esté llamado a prosperar. Lo que supone es que el Procurador General de la Nación deberá demostrar dos elementos: (1) que su intervención en la expedición de la norma fue activa y determinante y (2) que dicha intervención guarda relación con el asunto que debe resolver la Corte[5].
15. A propósito de lo anterior y en consideración de la materia sobre la que versa el asunto objeto de pronunciamiento en esta ocasión, la Sala considera oportuno recordar que, conforme a lo dispuesto en el numeral 8 del artículo 241 de la Constitución Política, el control que ejerce esta Corte sobre los proyectos de ley estatutaria es de carácter integral, previo y automático. Esto significa que la Corte no solo debe verificar la competencia y el cumplimiento de los trámites constitucionales y legales propios del procedimiento legislativo especial, sino que también debe examinar todo el contenido normativo del proyecto, tanto en su aspecto formal como material, para determinar su compatibilidad con el texto superior. Además, se trata de un control oficioso, el cual constituye una garantía fundamental del principio democrático, al asegurar que las leyes estatutarias, por su especial relevancia, se ajusten plenamente a los mandatos constitucionales.
16. En conclusión, la causal de impedimento por haber intervenido en la expedición de la norma objeto de control, contemplada en el artículo 25 del Decreto Ley 2067 de 1991, ha sido entendida por la jurisprudencia constitucional como de carácter objetivo. Su análisis no se basa en juicios de valor sobre la motivación del funcionario, sino en la verificación de una participación activa y determinante en el proceso legislativo. En este sentido, el hecho de que el Procurador General de la Nación haya ejercido previamente funciones como Secretario General del Senado no configura por sí solo la causal de impedimento. Sin embargo, cuando se demuestra que su intervención incidió de manera determinante en el trámite de formación de la norma, y que dicha actuación guarda conexión con el objeto del control constitucional, se compromete su imparcialidad y se configura la causal. Esta valoración exige un examen caso a caso, que tenga en cuenta el tipo de proceso, la naturaleza de los cargos analizados y el alcance de la participación alegada.
4. Análisis del impedimento presentado por el procurador general de la nación para rendir concepto en el proceso PE-058
17. En este caso, el Procurador General de la Nación, Gregorio Eljach Pacheco, manifestó impedimento para intervenir en el proceso de control constitucional del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara 273 de 2024 Senado, por haber participado en su trámite legislativo cuando se desempeñaba como Secretario General del Senado de la República. A su juicio, dicha participación configuraría la causal prevista en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991, consistente en haber intervenido en la expedición de la norma objeto de control.
18. En el escrito remitido a esta Corporación, el Procurador detalló varias actuaciones realizadas durante el trámite del mencionado proyecto de ley, a saber: (i) anunció ante la Plenaria del Senado el proyecto el 6 de junio de 2024, según consta en el Acta 75 de esa fecha; (ii) intervino en la sesión plenaria del 11 de junio de 2024 y en la elaboración y suscripción del Acta 76, en la que se aprobó el texto definitivo del proyecto, lo que también consta en la Gaceta del Congreso 874 de 2024; (iii) suscribió documentos que dan cuenta de la aprobación del proyecto con modificaciones; (iv) verificó el quórum y la votación nominal de la proposición positiva con que terminó el informe de ponencia; y (v) intervino en la elaboración y suscripción del Acta 80 del 18 de junio de 2024, donde se discutió y aprobó el informe de conciliación, Gaceta del Congreso 892 de 2024.
19. Verificadas estas actuaciones, la Sala constata que la intervención del entonces Secretario General del Senado no se limitó a funciones administrativas o meramente protocolarias. Por el contrario, conforme a las pruebas incorporadas en el expediente, su participación fue activa y determinante, tanto en la conducción del proceso deliberativo como en la verificación de los requisitos constitucionales y reglamentarios del procedimiento. En particular, al anunciar el proyecto, certificar el quórum y las votaciones, elaborar y suscribir las actas de las sesiones respectivas y suscribir las certificaciones del texto final aprobado, el Procurador intervino directamente en aspectos determinantes del proceso de formación del acto normativo objeto de revisión.
20. Lo anterior resulta especialmente relevante si se tiene en cuenta que el control constitucional que ejerce la Corte sobre los proyectos de ley estatutaria es integral y oficioso, conforme al artículo 241.8 de la Constitución. Esto implica que el examen que debe adelantar la Corte no se limita a los aspectos materiales del proyecto, sino que abarca también el procedimiento legislativo en su totalidad, incluidos aspectos como el cumplimiento del principio de consecutividad, los anuncios previos, el quórum, la publicidad en gacetas y la aprobación del informe de conciliación.
21. Así, cuando quien debe emitir el concepto del Ministerio Público en este tipo de procesos ha intervenido activamente en etapas del procedimiento que la Corte debe examinar, su imparcialidad constitucionalmente exigida se ve comprometida. Tal como lo señaló esta Corporación en el Auto 191 de 2025, la causal de impedimento por intervención en la expedición de la norma se configura cuando la participación del funcionario en el trámite legislativo ha sido activa y determinante, y ha incidido de manera directa en la formación del contenido normativo. Más aún cuando, como también lo reiteró la Sala en el reciente Auto 338 de 2025, esta intervención compromete tanto el examen formal como material del proyecto, sin que sea posible fraccionar la función del Procurador General frente a uno u otro ámbito del control constitucional, dado su carácter integral.
22. En consecuencia, y en consideración de que la intervención alegada se produjo en etapas decisivas del procedimiento legislativo que son objeto de revisión constitucional, la Sala encuentra configurada la causal de impedimento prevista en el artículo 25 del Decreto Ley 2067 de 1991, consistente en haber intervenido en la expedición del acto objeto de control. Por tanto, se aceptará el impedimento manifestado y se dispondrá correr traslado del expediente al Viceprocurador General de la Nación para que rinda el concepto correspondiente. Asimismo, en concordancia con lo previsto en el inciso segundo del artículo 48 del Decreto Ley 2067 de 1991, la Sala ordenará el levantamiento de la suspensión de términos decretada con ocasión de la formulación del impedimento de la referencia.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional
RESUELVE
Primero. Con base en las razones expresadas en esta providencia, DECLARAR FUNDADO el impedimento manifestado por el procurador general de la nación Gregorio Eljach Pacheco para emitir concepto dentro del expediente PE-058.
Segundo. ORDENAR a la Secretaría General de la Corte Constitucional que levante la suspensión de términos decretada con ocasión del impedimento propuesto y corra traslado al viceprocurador general de la nación, por el término restante del otorgado inicialmente al Procurador General de la Nación, para que rinda el concepto correspondiente.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO
Magistrado
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Pacíficamente la Corte Constitucional ha precisado que, ante la ausencia de una regulación específica sobre el trámite aplicable a los impedimentos formulados por el procurador general de la Nación, resulta procedente acudir a las reglas generales contenidas en el capítulo V del Decreto Ley 2067 de 1991. Esta postura ha sido reiterada en múltiples decisiones, entre ellas, los autos 723 de 2018, 1555 de 2022, 909 de 2024 y 283, 452 y 455 de 2025.
[2] Corte Constitucional, autos 723 de 2018, 1555 de 2022, 187 de 2024 y 1125 de 2024, entre otros.
[3] Ibidem.
[4] Corte Constitucional, auto 191 de 2025.
[5] Ibidem.